นักวิชาการสิ่งแวดล้อม ธรรมศาสตร์ แนะให้อำนาจสั่งการ ‘คกก.อากาศสะอาด’ ดำเนินมาตรการข้ามหน่วยงาน บูรณาการงบประมาณตามภารกิจ หนุนแก้ PM 2.5 ควบคู่กับยกเครื่องกฎหมาย

วันอังคารที่ 30 มกราคม พ.ศ.2567

     รศ.ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดเผยว่า การแก้ไขมลพิษทางอากาศและฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM 2.5 จำเป็นต้องมองทั้งกระบวนการของการเกิดปัญหาซึ่งมาจากแหล่งกำเนิดมลพิษหลายแหล่ง โดยส่วนตัวเห็นว่ากระบวนการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรถือเป็นเรื่องสำคัญ รัฐบาลควรให้การสนับสนุนการประกอบธุรกิจที่เกี่ยวกับการแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร เป็นสินค้าทั้งในระดับชุมชนหรือธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ว่าจะมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุนอย่างไรควบคู่ไปกับการกำหนดมาตรการควบคุมกิจกรรมของผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศแต่เพียงอย่างเดียว

     นอกจากนี้ ควรมีการใช้มาตรการเชิงให้รางวัลองค์กรหรือบริษัทหรือผู้ประกอบธุรกิจเอกชนที่มีส่วนในการเข้ามาช่วยดำเนินการจัดการลดปัญหา หรือทำให้เกิดกลไกอากาศสะอาด เช่น การให้รางวัลหรือการจัดอันดับความน่าเชื่อถือและการยอมรับในการบริหารจัดการแบบมีธรรมาภิบาล โดยอาจกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกลไกตามกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด หรือกลไกตามกฎหมายอื่นให้เกิดความชัดเจน

     รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวว่า กรณีที่มีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายหรือคณะกรรมการบริหารภายใต้กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด เห็นว่าควรมีการ ‘ให้อำนาจ’ คณะกรรมการชุดเหล่านี้ในการให้คำแนะนำข้อเสนอแนะ หรืออาจขยับไปถึง ‘อำนาจในการสั่งการ’ ให้หน่วยงานอื่นที่มีอำนาจตามกฎหมายดำเนินมาตรการ หรือใช้มาตรการบางเรื่องที่ยังไม่ได้มีการดำเนินการ และอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานนั้นได้ โดยในกรณีที่มีการตั้งกองทุนหรือจัดสรรงบประมาณ ให้มีอำนาจที่จะจัดสรรงบประมาณข้ามหน่วยได้

     “กรณีที่มีการทำนโยบายแผนงานและโครงการภาครัฐที่คาบเกี่ยวระหว่างหน่วยงานหลายหน่วยงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย แต่เป็นไปเพื่อแก้ปัญหาเดียวกัน เช่น แผนงานเกี่ยวกับการลดการเผาในภาคเกษตรและแปรรูปเศษวัสดุทางการเกษตร ซึ่งอาจมีหลายหน่วยงานคาบเกี่ยวในภารกิจดังกล่าว

     ควรใช้แนวทางการจัดทำงบประมาณบูรณาการเป็นเครื่องมือขับเคลื่อน เพื่อให้เกิดการประสานงานกันระหว่างหน่วยงานที่มีบทบาทภารกิจอันมีเป้าหมายเดียวกัน” รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าว

     รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าวอีกว่า ที่ผ่านมาประเทศไทยมีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศ โดยเฉพาะ พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งมีมาตรการหลายเรื่องที่เกี่ยวข้องโดยตรง รวมถึงยังมีกฎหมายอื่นที่กำหนดมาตรการจัดการมลพิษ อาทิ กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยสุขภาพแห่งชาติ อย่างไรก็ดี มีหลายฝ่ายที่มีความเห็นตรงกันว่ากฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถที่จะแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่ทวีความรุนแรงในช่วงที่ผ่านมา จึงจำเป็นต้องมีการเสนอร่างกฎหมาย ได้แก่ ‘ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด’ ซึ่งปัจจุบันมีการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร  7 ฉบับ และที่ประชุมได้มีมติรับหลักการไปแล้ว

     ร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับ บางร่างได้กำหนดนิยาม “อากาศสะอาด” โดยให้หมายถึง อากาศที่ไม่มีสารมลพิษ หรือมีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่ไม่เกินมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด ตามประกาศคณะกรรมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด และ “อากาศสะอาด” หมายความว่า อากาศที่ไม่มีสารมลพิษ หรือไม่มีสารมลพิษเจือปนอยู่ในปริมาณที่สูงกว่าระดับปกติเป็นเวลานานพอที่จะทำให้เกิดอันตรายต่อมนุษย์ สัตว์ พืช หรือ ทรัพย์สินต่าง ๆ อันเป็นที่ยอมรับทางวิชาการระดับสากล หรือตามที่คณะกรรมการกำกับประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการร่วม

     ซึ่งการกำหนดนิยามดังกล่าว มุ่งที่จะให้มีความแตกต่างจากแนวคิด การจัดการมลพิษทางอากาศที่มีอยู่เดิมในกฎหมายหลายฉบับ โดยเฉพาะการมุ่งที่จะให้มีการกำหนดมาตรการบริหารจัดการเพื่อนำไปสู่สภาวะ “อากาศสะอาด”

     รศ.ดร.สุรศักดิ์ ได้ให้ข้อคิดเห็นเพิ่มเติมในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับมาตรการในร่างกฎหมายเรื่องดังกล่าวว่า ควรมีการพิจารณาว่าจะเชื่อมโยง มาตรการในร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตลอดจนหน่วยงานและภารกิจเดิมที่อยู่ภายใต้หน่วยงานต่าง ๆ เกี่ยวกับการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศให้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างไร จึงจะช่วยให้เกิดความคล่องตัว และไม่ตัดภารกิจหรือบทบาทของหน่วยงานเดิมทั้งหมด ในขณะเดียวกันก็จะทำให้ สามารถแก้ไขปัญหาที่มีความซับซ้อนโดยอาศัยสรรพกำลังของหลายหน่วยงาน เพราะคงไม่สามารถที่จะตั้งหน่วยงานขึ้นใหม่โดยไม่ให้หน่วยงานเดิมทำภารกิจ

     นอกจากนี้ ควรมีการร่างกฎหมายบนแนวคิดที่จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (No one left behind.) โดยจะต้องตระหนักว่าสาเหตุส่วนหนึ่งของปัญหามลพิษทางอากาศมาจากการที่ต้นทางของแหล่งกำเนิดมีทางเลือกในการจัดการทรัพยากรค่อนข้างจำกัด โดยเฉพาะการเผาเศษวัสดุทางการเกษตรและการจัดการพื้นที่เพาะปลูก กฎหมายฉบับนี้จะต้องตระหนักว่าจะมีการวางหลักการอย่างไรให้กลุ่มคนที่เป็นผู้ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศจากภาคการเกษตรไม่รู้สึกว่าตัวเองเป็นจำเลย และเป็นต้นเหตุของการออกกฎหมายฉบับนี้ โดยอาจจำเป็นต้องสร้างเครื่องมือหรือกลไกการมีส่วนร่วม เช่น การสนับสนุนให้มีการจัดตั้งหรือการรวมกลุ่มสมาชิกในระดับพื้นที่ชุมชนและมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุน ทั้งในด้านเงินทุน หรือในด้านเทคนิคความรู้ความสามารถในการเข้าไปจัดการ เพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมและทัศนคติในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร

     ในส่วนของมาตรการส่งเสริมและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์นั้น ควรมุ่งไปที่การแก้สาเหตุของปัญหาซึ่งส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากการเผาในที่โล่งจากการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งเห็นว่านอกเหนือจากการหามาตรการส่งเสริมให้มีการลดหรือเปลี่ยนวิธีการในการจัดการกับเศษวัสดุทางการเกษตรแล้ว อาจจำเป็นต้องหาแนวทางที่เปลี่ยนการประกอบอาชีพ จากการปลูกพืชเชิงเดี่ยวไปเป็นการประกอบอาชีพเกษตรอินทรีย์และเกษตรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเพิ่มมากขึ้น เช่น สนับสนุนให้มีการปลูกไม้ยืนต้น โดยมีมาตรการส่งเสริมที่ให้สิทธิประโยชน์โดยใช้เครื่องมือเชิงสมัครใจเช่นข้อตกลงเชิงอนุรักษ์

     ในแง่ของการดำเนินการภาครัฐอาจจำเป็นต้องให้หน่วยงานภาครัฐเริ่มใช้กระบวนการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและมีส่วนลดการกรองฝุ่นละออง เช่น การจัดซื้อจัดจ้างสีเขียวซึ่งในช่วงที่ผ่านมามีมติคณะรัฐมนตรีที่ได้ส่งเสริมให้มีการจัดซื้อจัดจ้างยานพาหนะที่ใช้สำหรับหน่วยราชการโดยใช้ยานยนต์ไฟฟ้าเพื่อลดการใช้ยานยนต์ที่มีระบบสันดาบโดยอาจจะต้องมีการมองในบริบทที่กว้างมากขึ้นเช่นกันว่าจะมีกลไกอย่างอื่นที่เกี่ยวข้องสนับสนุนอย่างไร

     “กฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาดเพียงฉบับเดียวอาจไม่ใช่เครื่องมือที่จะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด อาจจะต้องมีการทบทวนด้วยว่าจะมีการปรับปรุงกลไกทางกฎหมายและนโยบายที่อยู่ในกฎหมายอื่นให้ผสานเชื่อมโยงและตอบรับกับการบริหารจัดการปัญหามลพิษทางอากาศให้มากขึ้นได้หรือไม่เพียงใด เช่น มีโจทย์ที่จะต้องพิจารณาว่าควรปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการประกาศกำหนดเขตควบคุมมลพิษตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สามารถควบคุมการก่อมลพิษได้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ไม่ใช่เพียงแต่การกำหนดเขตควบคุมมลพิษเพื่อจัดทำนโยบายและแผนลดและจัดการมลพิษเพียงอย่างเดียว โดยอาจจำเป็นต้องมีมาตรการกำหนดให้มีการรายงานข้อมูล จากผู้ก่อมลพิษและมาตรการเชิงลงโทษหรือดำเนินการอย่างอื่นตามความเหมาะสมด้วย” รศ.ดร.สุรศักดิ์ กล่าว